CPI e inquérito parlamentar: natureza jurídica

A Natureza Jurídica das CPIs e do Inquérito Parlamentar[1]

Hidemberg Alves da Frota

As Comissões Parlamentares de Inquérito brasileiras constituem órgãos colegiados[2], fracionários, transitórios e auxiliares[3] das Casas Legislativas pátrias, investigando, por prazo certo[4], fato(s) determinado(s)[5] de interesse público[6], de natureza política, administrativa, jurídica, social ou econômica[7].

Por prazo certo (art. 58, § 3º, 2ª parte, da CF/88[8]), incumbe às CPIs examinarem possíveis e específicas irregularidades, plasmadas em fato(s) determinado(s) (art. 58, § 3º, 2ª parte, da CF/88, c/c art. 1º, caput, parte final, da Lei n. 1.579, de 18 de março de 1952[9]), pertinentes ao aparelho estatal, ao corpo social ou à ordem econômica[10] da respectiva unidade da Federação[11].

As CPIs têm o fim primordial de fiscalizar o respeito ao ordenamento jurídico pelo Poder Público, pela sociedade ou pela economia do ente federativo a que se vincula sua Casa Legislativa (federal, estadual, distrital ou municipal) e os objetivos secundários de municiar o respectivo Parlamento de subsídios para a confecção de diplomas legislativos e informar ao público acerca do andamento do respectivo inquérito parlamentar[12].

Periféricas e ad hoc[13], estabelecidas mediante requerimento de 1/3 (um terço) dos membros da Casa Legislativa[14] (art. 58, § 3º, 2ª parte, da CF/88), representam voz minoritária dentro do Parlamento[15], embora sua composição seja proporcional aos partidos ou blocos parlamentares[16].

Temporárias[17], duram, no máximo, até o final da legislatura em que foram concebidas[18]. (As legislaturas do Congresso Nacional são quadrienais — art. 44, parágrafo único, da CF/88 —, como o são as legislaturas das demais Casas Legislativas brasileiras, em conformidade com o princípio da simetria e do paralelismo das formas, implícito nos arts. 25, caput, 29, caput, e 32, caput, todos da CF/88.)

 Autônomas, desfrutam de atuação independente do Parlamento, o qual, em consequência, não pode interferir em suas deliberações.

Especializadas, debruçam-se sobre fato(s) determinado(s), sendo seus integrantes, de preferência, especialistas[19] no assunto objeto da investigação.

Colegiadas[20] e reduzidas[21], compõem-se de limitado número de parlamentares.

 Ancilares (auxiliares)[22] e investigativas[23], realizam pesquisas a subsidiarem a edição de leis pelo Parlamento e ajudam este a exercer seu mister fiscalizatório e informativo.

A investigação das Comissões Parlamentares de Inquérito se descortina em sede de processo[24] extrajudicial (inteligência do art. 6º, 1ª parte, da Lei n. 1.579/52), ultimado com o advento de juízo de valor conclusivo, insculpido no relatório final das investigações efetuadas, contido, por sua vez, em projeto de resolução, se disser respeito não apenas à competência fiscalizatória, mas também à competência legislativa daquela Casa das Leis[25].

A propósito, a competência fiscalizatória tende a ultrapassar a competência legislativa[26]. Daí por que as Casas Legislativas estaduais, distrital e municipais, conquanto seja de competência privativa da União legislar, ad exemplum[27], acerca de Direito Civil, Penal, Eleitoral, Comercial, Agrário e do Trabalho (art. 22, inciso I, da CF/88), podem investigarem — por meio, inclusive, de CPIs — matérias pertinentes a tais ramos jurídicos, desde que se trata de investigação em que reste patente o interesse do respectivo ente estatal (verbi gratia, em caso de CPI municipal, cumpre estar suficientemente demonstrado nos autos do inquérito parlamentar o interesse local em se proceder a essa atividade de pesquisa ou investigação — a exemplo de uma Comissão Parlamentar de Inquérito destinada a se debruçar sobre fato determinado relativo às condições de trabalho dos jovens trabalhadores portadores de deficiência física e a propor, se for o caso, medidas administrativas e legislativas benéficas a essa parcela de trabalhadores).

Ao inquérito parlamentar refoge o papel de procedimento administrativo preparatório para hipotético processo judicial condenatório ou processo ou fase de execução (penal ou cível) deste derivado, não plasmando o fito de pavimentar o caminho para o Ministério Público ajuizar ação penal pública, ação civil pública[28] ou ação por ato de improbidade administrativa.

A natureza jurídica do inquérito parlamentar transcende a de típico procedimento administrativo inquisitorial, como os presididos pelos Delegados de Polícia (inquéritos policiais[29] civis e federais[30]) e pelos membros do Ministério Público (inquéritos civis e procedimentos administrativos inominados[31]).

Diferente dos Órgãos Policiais e Ministeriais, cujas existências ultrapassam a de seus inquéritos, a Comissão Parlamentar de Inquérito dura enquanto estiver em curso o único inquérito parlamentar sob seus auspícios, estando um atado ao outro como irmãos siameses, à semelhança da maioria das Comissões Disciplinares[32] (ou Comissões de Disciplina[33]), condutoras (exempli gratia, na seara federal) do inquérito administrativo (salvo as situações em que entes estatais possuem Comissões Permanentes de Disciplina).

Adstritos a subsidiar o juízo de convencimento ministerial no âmbito judicial (esboçado na petição inicial e sedimentado nas alegações finais), os inquéritos policial e civil não aventam juízos conclusivos. Já o inquérito parlamentar, tal qual o inquérito administrativo na esfera federal (nos termos dos arts. 165 e 166 c/c art. 150, caput, 1ª parte, todos da Lei n. 8.112, de 11 de dezembro de 1990, o Estatuto dos Servidores Públicos Civis da União, Autarquias e Fundações Públicas Federais[34]), transmite, em sua fase derradeira, entendimento definitivo sobre a controvérsia analisada, elaborado — no bojo do relatório final do inquérito parlamentar — por órgão colegiado, temporário e autônomo, mas incompetente (porque despossuído de quaisquer resíduos de função jurisdicional — a qual prepondera no Poder Judiciário e remanesce em outros ramos do Poder Público, tais quais os Tribunais de Contas, quando julgam ordenadores de despesa) e destituído de poder de polícia suficiente para aplicar sanções.

Quanto ao aspecto acima abordado (relativo ao fato das Comissões Parlamentares de Inquérito alinhavarem juízos de valor conclusivos mesmo sem decidirem sobre a aplicação ou não de sanção jurídica), as CPIs se assemelham quer (a) às Comissões Disciplinares, quando apenas encaminham o relatório final à autoridade administrativa superior, para que esta decida se aplica ou não dada sanção disciplinar, quer (b) aos Tribunais de Contas, nas circunstâncias nas quais apreciam as contas prestadas a cada ano pelos Chefes dos Poderes Executivos, porquanto, nessas circunstâncias, as Cortes Fiscais, por intermédio dos pareceres prévios encaminhados às correspondentes Casas Legislativas, exaram juízo de valor conclusivo e independente, porém desprovido de conteúdo decisório, pois, nesses casos, o julgamento, por ter no polo passivo a autoridade máxima executiva, será realizado posteriormente pelo Plenário do respectivo Parlamento (art. 71, inciso I, 2ª parte c/c art. 75, caput, todos da CF/88[35]).

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[1] Versão original do presente artigo jurídico: FROTA, Hidemberg Alves da. A natureza jurídica dos poderes de investigação de autoridade judicial das Comissões Parlamentares de Inquérito. Doutrina ADCOAS: informações jurídicas e empresariais. Rio de Janeiro, v. 8, n. 8, p. 142-144, 2ª quinz. abr. 2005. Estudo incluído no corpo deste trabalho doutrinário: FROTA, Hidemberg Alves da. Teoria geral das Comissões Parlamentares de Inquérito brasileiras. Revista Jurídica UNIGRAN, Dourados, v. 7, n. 14, p. 87-122, jul.-dez. 2005; Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, Montevideo, v. 12, n. 1, t. 1, p. 229-259, ene.-dic. 2006; Revista de Direito Constitucional e Internacional, São Paulo, v. 15, n. 59, p. 146-175, abr.-jun. 2007. Revisado em 10 de dezembro de 2010. Disponível na plataforma PDF.

[2] BULOS, Uadi Lammêgo. Comissão parlamentar de inquérito: técnica e prática. São Paulo: Saraiva, 2001, p. 2.

[3] Ibid., p. 15.

[4] ALVES, José Wanderley Bezerra. Comissões Parlamentares de Inquérito: poderes e limites de atuação. Porto Alegre: SAFE, 2004, p. 117.

[5] Ibid., loc. cit.

[6] Em percuciente dissertação de Mestrado, Alves associa o fato determinado a relevante interesse público, à semelhança do art. 35, § 1º, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados (aprovado pelo art. 1º da Resolução n. 17, de 21 de setembro de 1989), o qual vislumbra como fato determinado o acontecimento de relevante interesse para a vida pública e a ordem constitucional, legal econômica e social do País, que estiver devidamente caracterizado no requerimento de constituição da Comissão. Cf. ALVES, José Wanderley Bezerra. Op. cit., p. 116, 484. Nesta monografia optou-se pela simples remissão ao interesse público, sem qualificá-lo de relevante, porque, em última análise, todo interesse público é relevante.

[7] Na visão de Meirelles, as CPIs materializam “uma das atribuições precípuas do Poder Legislativo: fiscalizar as atividades dos administradores ou de tantos quantos gravitam em torno do interesse público” — evidência de que quaisquer matérias relacionadas ao interesse público — seja de cunho político, administrativo, jurídico, social ou econômico — podem justificar a instauração de Comissões Parlamentares de Inquérito. Cf. MEIRELLES, Hely Lopes. Comissão parlamentar de inquérito. In: Estudos e pareceres de direito público. São Paulo: RT, 1991, v. 11, p. 24. Apud CASTRO, José Nilo de. A CPI Municipal. 4. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, p. 24. “Por intermédio delas”, frisa Lôbo da Costa, “é o próprio Parlamento que investiga para esclarecer-se a propósito dos problemas de interesse público, sobre os quais tem de exercer sua atividade fiscalizadora.” Cf. LÔBO DA COSTA, Moacyr. Origem, natureza e atribuições das comissões parlamentares de inquérito: direito positivo brasileiro; limitações constitucionais. Revista de Direito Público, São Paulo, n. 9, jul.-set. 1969, p. 111.

[8] BRASIL. Constituição (1988). Disponível em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 7 jul. 2004.

[9] BRASIL. Lei n. 1.579, de 18 de março de 1952. Dispõe sobre as Comissões Parlamentares de Inquérito. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 7 jul. 2004.

[10] ALVES, José Wanderley Bezerra. Comissões parlamentares de inquérito: poderes e limites de atuação. Porto Alegre: SAFE, 2004, p. 122. Embora possa se referir ao plexo normativo do Direito Econômico, traz-se a lume neste trabalho a expressão ordem econômica como sinônima de atividade econômica ou relações econômicas. Cf. GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988. 5. ed. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 51.

[11] Expressão tomada no sentido amplo, englobando-se no rol de unidades da Federação lato sensu a União, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios, de acordo com a leitura ampliativa da locução e de seus sinônimos (unidades federativas, entes federativos, pessoas político-administrativas, entidades político-constitucionais, entes estatais e congêneres) imposta pelo art. 1º, caput, da CF/88.

[12] Sobre a ampla finalidade das CPIs, cf. ALVES, José Wanderley Bezerra. Op. cit., p. 119.

[13] Ibid., p. 116.

[14] SALGADO, Plínio. Comissões parlamentares de inquérito: doutrina, jurisprudência e legislação. Belo Horizonte: Del Rey, 2001, p. 53.

[15] Na esteira das Cartas Políticas de 1934 (art. 36, caput c/c art. 92, § 1º, inc. VI), 1946 (art. 53, caput), 1967 (art. 39) e 1969 (art. 37) — Constituição oficialmente denominada Emenda Constitucional nº 1, de 17 de outubro de 1969 —, a Constituição Federal de 1988 (art. 58, § 3º) apenas evoca a possibilidade das CPIs serem instauradas por meio do requerimento de um terço dos parlamentares. Por isso, não houve a recepção do art. 1º, parágrafo único, 1ª parte, da Lei n. 1.579/52, o qual prevê a criação daquelas por meio de decisão do Plenário da Casa Legislativa. Em verdade, o dispositivo legal em tela já era inconstitucional sob a égide da Constituição de 1946 (art. 53).

[16] MARINHO, Josaphat. Comissão parlamentar de inquérito — indicação de integrantes. Revista Trimestral de Direito Público, São Paulo, n. 4, out.-dez. 1993, p. 156.

[17] BULOS, Uadi Lammêgo. Comissão parlamentar de inquérito: técnica e prática. São Paulo, 2001, p. 14.

[18] Ibid., loc. cit.

[19] ALVES, José Wanderley Bezerra. Comissões parlamentares de inquérito: poderes e limites de atuação. Porto Alegre: SAFE, 2004, p. 122.

[20] Ibid., p. 121.

[21] Ibid., p. 122.

[22] BULOS, Uadi Lammêgo. Op. cit., p. 15.

[23] Ibid., loc. cit.

[24] SILVA, José Luiz Mônaco da. Comissões parlamentares de inquérito. São Paulo: Ícone, 1999, p. 58-59. Nesse sentido: FRANÇA, Pedro José Alexandre de Arruda P. Manual das CPI’s: legislação, doutrina e jurisprudência. Rio de Janeiro: Forense, 2001, p. 2.

[25] ALVES, José Wanderley Bezerra. Comissões parlamentares de inquérito: poderes e limites de atuação. Porto Alegre: SAFE, 2004, p. 297.

[26] Elucida o Ministro Paulo Brossard: “Podem ser objeto de investigação [pelas CPIs federais] todos os assuntos que estejam na competência legislativa ou fiscalizatória do Congresso.” Cf. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Habeas corpus n. 71.039-RJ. Relator: Ministro Paulo Brossard. Brasília, DF, 7 de abril de 1994. Diário da Justiça da União, Brasília, DF, 6 dez. 1996. Disponível em: <http://www.stf.gov.br>. Acesso em: 13 jul. 2004.

[27] Enumeração exemplificativa, baseada no elenco do art. 22, inc. I, da CF/88.

[28] GONÇALVES, Luiz Carlos dos Santos. Comissões parlamentares de inquérito: poderes de investigação. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2001, p. 40.

[29] Os inquéritos policiais civis têm como espeque legal o Livro I, Título II, arts. 4º a 23, do Código de Processo Penal. Cf. BRASIL. Código de Processo Penal. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 7 jul. 2004. Os inquéritos policiais federais, além do precitado fundamental legal, estribam-se, implicitamente, no art. 27, § 7º, da Lei Complementar n. 10.683, de 28 de maio de 2003. Cf. BRASIL. Lei Complementar n. 10.683, de 28 de maio de 2003. Dispõe sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 7 jul. 2004.

[30] Além dos inquéritos policiais civis e federais, há o inquérito policial militar, “de inteira responsabilidade de um corpo de militares, destacado especialmente para sua condução, ligado à força a qual pertence o policial militar infrator”. Cf. SILVA, Paulo Márcio da. Inquérito civil e ação civil pública: instrumentos da tutela coletiva. Belo Horizonte: Del Rey, 2000, p. 81. O inquérito policial militar se rege pelo disposto no Título III, arts. 9º a 28 do Código de Processo Penal Militar. Cf. BRASIL. Decreto-Lei n. 1.002, de 21 de outubro de 1969. Código de Processo Penal Militar. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 7 jul. 2004.

[31] Os inquéritos civis se ancoram principalmente no art. 129, inc. III, da CF/88. Os procedimentos administrativos inominados se respaldam no art. 26, inciso I, da Lei n. 8.625, de 12 de fevereiro de 1993, a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público. Cf. BRASIL. Lei n. 8.625, de 12 de fevereiro de 1993. Institui a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público, dispõe sobre normas gerais para a organização do Ministério Público dos Estados e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 7 jul. 2004.

[32] Cuida-se de locução (Comissões Disciplinares) usual na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça. Nesse sentido: MS ns. 6.880/DF, 8.184/DF, 8.297/DF, 5.626/DF, 8.851/DF, 6.078/DF, 8.834/DF, 8.027/DF, 8.249/DF, 8.558/DF, 8.182/DF, 7.472/DF, 7.409-DF e 6.952-DF; ROMS ns. 9.143/DF, 10.265/BA, 10.266/BA, 10.872/PR e 7.318/PR; RESP n. 456.829/RN.

[33] Expressão (Comissões de Disciplina) acolhida pela doutrina. Cf. COSTA, José Armando. Processo administrativo disciplinar. 3. ed. Brasília, DF: Brasília Jurídica, 1999, p. 127.

[34] BRASIL. Lei n. 8.112, de 11 de dezembro de 1990. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 20 jul. 2004.

[35] Citou-se acima, primeiro, a norma constitucional alusiva ao envio de parecer prévio pelo Tribunal de Contas da União ao Congresso Nacional (art. 71, inciso I, 2ª parte, da CF/88), e, depois, o dispositivo constitucional que aplica, em relação ao funcionamento das Cortes Fiscais, o princípio da simetria com o centro e do paralelismo das formas (art. 75, caput, da CF/88).